INICIATIVA QUE REFORMA EL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SUSCRITA POR LOS DIPUTADOS JUAN ALBERTO BLANCO ZALDÍVAR Y JUAN CORRAL MIER, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
Los que suscriben, Juan Alberto Blanco Zaldívar y Juan Corral Mier, diputados integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someten a consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto por la que se reforma y adiciona el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
El gobierno municipal es la instancia de la administración pública más cercana a la ciudadanía, entre sus responsabilidades se encuentran garantizar el orden público, las libertades y derechos ciudadanos, así como atender necesidades y dar respuesta a las diferentes demandas de grupos sociales; la prestación de las obras y servicios para el desarrollo económico, social, ecológico y humano en el escenario local, pero es también el espacio donde se pueden llevar a cabo procesos democráticos, favoreciendo la participación amplia de la población en la vida pública, por la cercanía con los ciudadanos es más susceptible de análisis y valoración inmediata sobre su desempeño, por ello la necesidad de acuñar principios de transparencia, rendición de cuentas y calidad en los servicios que presta.
Como lo señala Enrique Cabrero1 los problemas que han obstaculizado el logro eficiente de las funciones de la administración municipal son: 1) La fragilidad del marco normativo. 2) La persistencia de sistemas administrativos obsoletos. 3) La precariedad de sistemas de gestión de servicios públicos municipales. 4) La falta de sistemas de planeación municipal. 5) La ausencia de instrumentos de gestión para incorporar una visión integral del desarrollo local. 6) La falta de profesionalización de los servidores públicos.
El problema de la mayoría de los gobiernos municipales es que no cuentan con verdaderos procesos de planeación para la definición de políticas públicas, que incorpore elementos esenciales y que tenga una visión de largo plazo. Ya que como es sabido una política pública debe dar respuesta a las demandas sociales.
Para la implantación de una política, es necesario que el gobierno municipal tenga claro su plan de gobierno, donde establezca su misión visión, objetivos y metas que persigue como institución, ya que de esa manera únicamente podrá definir las funciones que se asignará a los miembros de la administración.
Generalmente los municipios ponen como excusa la falta de recursos para la implementación de políticas públicas eficientes, pero también esta falla se debe a que no cuentan con la implementación del sistema de profesionalización, ya que para superar esa escasez es necesario contar con personal, con experiencia y capacidad para superar el problema económico.
La implantación de un proceso de profesionalización en el ámbito municipal depende fundamentalmente de definición política que se dé sobre la importancia del tema, que se traduzca en la planeación de una política pública con visión de largo plazo a la cual se le asignen los recursos humanos y materiales necesarios para el diseño y operación de los programas que conduzcan a realizar los procesos de reclutamiento, selección, contratación, inducción, capacitación, evaluación, promociones e incentivos de manera adecuada, privilegiando los principios de mérito, imparcialidad y transparencia.
Mucho se ha hablado sobre las dificultades financieras de los municipios de nuestro país pero al mismo tiempo se ha incursionado poco en el tema de la profesionalización del personal municipal, al igual que en su capacitación y desarrollo ya que la mayor parte de los servidores públicos de los ayuntamientos carecen de conocimientos sobre administración en general, y sobre recursos humanos en particular.
Como lo señala Misael Hernández Gutiérrez2 de los 2 mil 419 municipios que existen en nuestro país, por lo menos en 60 por ciento de ellos se requiere intensificar la capacitación de los alcaldes para que tengan los conocimientos, las habilidades y actitudes para cumplir con sus funciones como servidores públicos.
Estas cifras demuestran a grosso modo, la necesidad de capacitación y asesoría a los municipios para que puedan optimizar los recursos federales a fin de que beneficien al mayor número de habitantes, los gobiernos locales no han logrado implementar la profesionalización del servicio público para mejorar dichas prestaciones públicas.
Por las actividades que realizan los municipios es urgente que busquen el impulso a la profesionalización pública municipal para mejorar la atención de los asuntos públicos locales, cuyo escenario siguen siendo caracterizado, en su gran mayoría, por ser estructuralmente deficiente y con un personal altamente rotativo en los mandos medios y superiores, con escasa o nula experiencia e incompetencia en el desempeño de la función pública, lo que genera serias deficiencias institucionales para atender la problemática del municipio.
La importancia de la profesionalización radica en que una vez que los gobernados eligieron a sus gobernantes, existe la necesidad de que éstos tengan no sólo la noción de lo que implica administrar los recursos públicos, sino de integrar equipos de trabajo que contribuyan a fortalecer la eficacia y la eficiencia con que son manejados los asuntos gubernamentales.
Se han generado acciones para la profesionalización de la función pública en México, tal es el caso de la promulgación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal y en algunas entidades de la República, se cuenta con disposiciones en la materia con las cuales se tienen bases legales para superar los ciclos de renovación del poder político al cambiar a los funcionarios y servidores públicos por compadres, amigos o familiares, los cuales llegan a ejercer el poder en la Administración Pública, sin aptitudes ni experiencia.
Pese, estos cambios en materia de profesionalización de la función pública tanto en la federación y en algunas entidades federativas, el caso de los gobiernos municipales nos muestra una actuación institucional rezagada para llevar a cabo la profesionalización, ante las insuficiencias de recursos públicos, administrativos y legales, adicionales a la heterogeneidad de estos, la distribución de la demografía de la población, la diferencia del número de municipios que tienen los estados del norte como del sur del país, la diferencia entre los municipios urbanos y rurales, el ingreso per cápita y la distribución de los recursos.
Se debe tomar en cuenta el crear e impulsar un modelo mexicano de administrador profesional de municipios, con base a principios generales ya probados en otros países y acorde a las condiciones políticas, culturales y legales de nuestro país, pero asegurando las capacidades y permanencia de cada responsable de función en los ayuntamientos.
Si bien es señalado por Norma Angélica Rodríguez Valladares en su capítulo sobre “La profesionalización del servicio público en el ámbito municipal”; para lograr esta profesionalización es necesario poner en operación al menos los siguientes subsistemas:
Ingreso: Este subsistema establece los procedimientos de reclutamiento, selección e inducción.
El procedimiento de reclutamiento está orientado atraer candidatos para ocupar un puesto vacante y debe realizarse mediante un mecanismo claro y transparente que garantice la posibilidad tanto para el personal interno como externo, de competir en igualdad de condiciones para acceder a un puesto, por ello las convocatorias deben ser públicas y contener la información general sobre la vacante, los requisitos y pruebas que habrán de superar los aspirantes, así como las fechas, horarios e instancias donde deberá entregar documentación y realizar las pruebas.
Para la selección del candidato se establece también un procedimiento que describa los mecanismos de selección, los tipos de pruebas y requisitos que habrán de acreditar los participantes y demás elementos que se deberán considerar para tomar la decisión, además deberá señalar las instancias de operación y toma de decisiones, que deberán estar conformadas de tal manera que se garantice la imparcialidad en la elección del ocupante del puesto.
Posterior a la elección del candidato, se establece un procedimiento de inducción con la finalidad de que el personal seleccionado se identifique con la misión, visión, valores, antecedentes y áreas que conforman la estructura organizacional de la administración, así como la estructura y beneficios a los que tendrá derecho, sus funciones, responsabilidades y vínculos con otras áreas de la administración municipal.
Capacitación. Es uno de los subsistemas de mayor relevancia, está dirigido a desarrollar capacidades, habilidades, actitudes y conductas necesarias para realizar un desempeño de calidad en el puesto. También tiene como objetivo formar al personal para que tengan mayores oportunidades de acceder a otros cargos asumiendo nuevas responsabilidades y la actualización constante en los instrumentos normativos, administrativos y técnicos necesarios para realizar las funciones. El programa de capacitación debe diseñarse a partir de un diagnóstico de necesidades de capacitación para el desempeño del puesto, tomar en cuenta las posibilidades de ascenso de personal, plantear claramente la estrategia mediante la cual se capacitará al personal; contenidos temáticos, sujetos de atención, tiempos, capacitadores y lineamientos a los cuales deberán sujetarse los beneficiarios de la capacitación, Además deberá plantear un sistema de evaluación de las capacitaciones impartidas.
Evaluación del desempeño. Este subsistema juega un papel fundamental en la definición de promociones e incentivos a otorgar y la determinación de sanciones que se impondrán al personal, es también un elemento a tomar en cuenta en la definición de programas de capacitación. El procedimiento de evaluación debe contener los mecanismos e instrumentos de evaluación, la temporalidad con que se aplicarán las evaluaciones y las instancias responsables de aplicarla. Tiene como finalidad evaluar el cumplimiento cuantitativo y cualitativo de metas y objetivos previamente definidos, así como el nivel de compromiso institucional, requiere especial cuidado en la incorporación de principios de legalidad, imparcialidad y transparencia.
Promociones e incentivos. Para mantener el nivel de compromiso y motivación del personal, se debe establecer también un subsistema que brinde la posibilidad de acceder a otros puestos de manera horizontal o lineal, al personal que según las evaluaciones de desempeño ha tenido un desempeño eficiente.
La determinación de incentivos creativos, que no se reduzcan a los apoyos monetarios y que retome la experiencia de estudios que señalan que la mayor motivación para las personas es creerse capaz de actuar con el grado de desempeño deseado y creer que su desempeño los llevará a conseguir los resultados. El ambiente de trabajo es otro factor decisivo en la motivación, por ello es necesario plantear incentivos tendientes a reconocer el valor del trabajo y las aportaciones que servidores públicos realizan, dando mayor autonomía y competencias, así como promoviendo acciones para mejorar las relaciones laborales.
Sanciones. Para lograr la integralidad del sistema, es necesario establecer una serie de sanciones administrativas para el personal que como resultado de las evaluaciones no alcance una calificación aceptable en el cumplimiento de metas y objetivos.
Finalmente podemos decir que estamos ante el establecimiento de un sistema profesional de carrera cuando en la institución existen:
• Objetivos institucionales relacionados con los objetivos asignados a los servidores públicos • Alineación a las normas de funcionamiento establecidas
• Catálogo de puestos con la descripción clara de las funciones y el perfil que garantice un desempeño eficiente del ocupante.
• Un cuerpo estable de servidores públicos que responden al puesto que ocupan.
• Procedimientos de reclutamiento y selección, transparentes, públicos y abiertos, que respondan a criterios profesionales, impersonales y técnicos, cuyo objetivo sea atraer al personal adecuado según el puesto de que se trate.
• Un sistema de capacitación asociado a las cualidades técnicas y éticas que se espera de los servidores públicos. Tendiente al desarrollo de la carrera.
• Un sistema de evaluación del desempeño basado en procesos verificables y en normas de comportamiento claramente establecidas. Asociado con indicadores precisos sobre resultados intermedios y finales y las políticas públicas que están a cargo de los puestos evaluados.
• Un sistema de promoción e incentivos relacionado con los méritos individuales determinados a través de la evaluación del desempeño.
• Un sistema que plantee la estabilidad del personal que cumple con eficacia y eficiencia sus funciones obteniendo resultados favorables en las evaluaciones.
• Un sistema de sanciones para quienes no cumplen con sus funciones de acuerdo a las normas establecidas en el sistema. Asociado al incumplimiento de normas básicas y a la evaluación de desempeño.
• Un sistema de vigilancia y control sobre el desempeño en el cumplimiento de objetivos y metas de los servidores públicos y del conjunto de la administración.
• Un sistema de evaluación del funcionamiento del sistema.
Es necesario tomar en cuenta cada uno de estos componentes para lograr definir políticas públicas que promuevan el fortalecimiento municipal.
El Servicio profesional de carrera municipal representa uno de los problemas concurrentes en la mayoría de los Ayuntamientos del país y que se encuentra relacionado a diversos factores, tales como:
• la falta, en la mayoría de los estados, de una reglamentación jurídica que establezca efectivamente un sistema de carrera para las administraciones municipales;
• la ausencia de la voluntad política o falta de prioridad de los poderes legislativos, nacional y estatales, para incluir en la agenda de trabajo los contenidos normativos e institucionales para la profesionalización de la función pública municipal de cada entidad federativa; y
• la existencia de un régimen burocrático municipal que sustenta el menoscabo de la estabilidad en el empleo de los funcionarios públicos, que constituyen el cuerpo directivo administrativo municipal, que se pueden vincular, a la ineficiencia de su acción directiva y al incumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales debido a las relaciones clientelares y partidistas que se establecen para ocupar los cargos públicos y a la falta de un compromiso mayor al periodo trianual de gobierno.
El servicio profesional de carrera es una de las mejores opciones para que un gobierno este a la vanguardia a pesar del desplazamiento de empleados en cada cambio de gestión, ya que la rotación de personal representa un problema intangible dentro de los gobiernos locales que no les permite funcionar de manera eficaz y eficiente.
Las ventajas de su aplicación se pueden dividir en dos grandes rubros: aquellas que otorga al funcionario y las que otorga en el ámbito de gobierno.
En términos generales, y referente a los funcionarios, el servicio civil de carrera:
• Crea estabilidad, la cual se genera mediante el ingreso por mérito y la experiencia que va adquiriendo el funcionario, lo que dificulta su movilidad al cambiar la administración;
• Reduce la conformación de equipos y cotos de poder, pues con este sistema se crearan las posibilidades de que los funcionarios dejen a un lado su parcialidad y evitar que actúen solo para maximizar sus intereses y no los de la sociedad;
• Crea protección a los empleados de intereses políticos, esto es para que los vaivenes de la administración y la alternancia en el poder no contamine al empleado, y tengan una mentalidad de ser institucional;
• Reglas más claras en los procesos de selección. Se puede hacer a un lado los compadrazgos o el nepotismo;
• Reduce la corrupción y aumenta el profesionalismo;
• Da una garantía de permanencia, imparcialidad;
• Eliminación de la cultura de la lealtad individual;
• Seguridad laboral con base en el mérito esto evita de cierto modo la corrupción al garantizar al funcionario su estabilidad en el empleo y de este modo no se dedicara a obtener ganancias económicas en detrimento del gobierno o los ciudadanos.
El segundo rubro de las ventajas en el ámbito de gobierno se refiere al fomento de la transparencia gubernamental, es decir: si desde el proceso de reclutamiento del personal, la selección y los concursos de ascenso del personal son claros, la opinión pública sobre el servicio civil de carrera se inclina a su favor, ya que se demuestra que se están haciendo las cosas con transparencia y legalidad, dignificando la función pública, pues quien tiene el cargo o lo ostenta lo obtiene gracias a su capacidad y preparación y no por otro tipo de prácticas desleales o ventajosas.
• Fomenta de la profesionalización, la dignificación del servicio público y la mejora en la implementación de las políticas públicas que, por este solo hecho, pueden programarse y ejecutarse en el tiempo sin ceñirse al período de gobierno;
• Incentiva la rendición de cuentas, la supervisión, la evaluación;
• Es un elemento básico para incrementar la confianza en el gobierno, la seguridad jurídica como base estratégica del desarrollo, la eficiencia;
• Eliminación de la cultura de la lealtad individual por una cultura de la responsabilidad y la imparcialidad.
De entre los propósitos más importantes que podemos anotar acerca del servicio profesional de carrera, señalaremos tan sólo seis:
• se busca fundamentalmente un mejor funcionamiento del sector público, con un enfoque claro y determinante hacia la eficiencia y calidad en la prestación de los servicios;
• el servicio público de carrera debe ser un programa de aplicación obligatoria en todos los niveles y órdenes de gobierno, de manera que los esfuerzos sean homogéneos y exista una normatividad que lo regule;
• la utilización de la capacitación constante y la especialización como instrumentos fundamentales a efecto de contar con personal idóneo y comprometido para desempeñar la diversidad de acciones que componen la actividad del estado;
• el abandono y erradicación de vicios que han identificado a la corrupción como característica de toda función pública; y
• lograr la planeación estratégica de largo plazo, así como
• la continuidad y seguimiento de los programas de gobierno, a fin de llevarlos hasta su total conclusión, sin importar los relevos de funcionario (Rivero, 2008).
El servicio civil de carrera es un tema que se ha abordado desde diferentes perspectivas, en los foros sobre la reforma del Estado se propuso sin embargo no ha logrado transitar, por ello se vuelve crucial retomarlo pero desde una perspectiva nacionalista, pensando en el bienestar de todas y todos los mexicanos, con la conciencia de que el municipio es el primer contacto con autoridades que tiene el ciudadano.
Hagamos valer el pleno respeto a la autonomía municipal y brindemos las herramientas necesarias a los municipios para su profesionalización.
Si es aprobada esta iniciativa, no solo se logrará la mejora en gestión de los municipios sino que se beneficiará a la ciudadanía proporcionándole los funcionarios que se merece, en el caso del ayuntamiento el beneficio se verá reflejado en la detonación del potencial del municipio, por lo que respecta a los funcionarios municipales se les garantizara y tendrán certeza laboral basada en sus méritos y capacidades, logrando una mejora en conjunto que implica a los tres órdenes de gobierno y por ende del país.
Decreto por el que se reforma el segundo párrafo y el inciso a), ambos de la fracción II y se adiciona un inciso J) a la fracción III del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único. Se reforma el segundo párrafo y el inciso a), ambos la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 115. ...
I. ...
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, el reglamento del servicio profesional de carrera, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
a) Las bases generales de la administración pública municipal y el servicio profesional de carrera, además del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;
...
III. ...
a) a i) ...
j) Los municipios establecerán el servicio profesional de carrera, que se basará en los principios de imparcialidad, legalidad, merito, profesionalismo, especialización, capacidad, eficiencia y eficacia en los procesos de selección, el desempeño del personal y equidad de género de los servidores públicos; cuidando que la institución del municipio sea sensible con la acumulación y aprovechamiento de la experiencia pública.
Transitorios
Primero. El presente decretó entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Las legislaturas de las entidades federativas, en un plazo no mayor de seis meses, contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberán llevar a cabo las adecuaciones legislativas pertinentes a efecto de implementar el servicio profesional de carrera en los municipios.
Notas
1 Enrique Cabrero “Hacia la Construcción de una Agenda para la Reforma Administrativa Municipal, CIDE/CESEM/IIS/Centro de Estudios para la Reforma de Estado, 2000.
2 Hernández Gutiérrez, Misael V., Investigador del IIESCA
http://www.uv.mx/iiesca/files/2013/01/diagnostico1999-2000.pdf. Página 1
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 14 de marzo de 2017.
Diputados: Juan Alberto Blanco Zaldívar y Juan Corral Mier (rúbricas)
Que reforma el artículo 34 del Reglamento del Canal de Televisión del Cong
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