INICIATIVA QUE REFORMA EL ARTÍCULO 58 DE LA LEY FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, A CARGO DEL DIP. ARIEL ENRIQUE CORONA RODRÍGUEZ (PAN)
El suscrito, diputado federal Ariel Enrique Corona Rodríguez, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman diversas disposiciones de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con base a la siguiente
Exposición de Motivos
Uno de los aspectos fundamentales de la consolidación de una democracia es sin duda la transparencia y la rendición de cuentas, la construcción de mecanismos mediante el cual los ciudadanos puedan obtener información de las decisiones que toma el gobierno es un indicador del grado de apertura de las políticas públicas y por ende de la confianza en las instituciones; no obstante la importancia de dichos mecanismos, en México éstos prácticamente son inexistentes o ineficaces. La rendición de cuentas implica informar, explicar y justificar las acciones de los servidores públicos en el cumplimiento de sus obligaciones y en el manejo de recursos, así como determinar las sanciones que se deriven de un mal ejercicio de los mismos.
Esta premisa puede parecer desconocida para el entorno de nuestro país, y más cuando se abordan temas como la opacidad con la que se maneja los recursos del paquete económico de cada ejercicio fiscal, la discrecionalidad en el manejo de ingresos extraordinarios, las adecuaciones presupuestarias y la irrazonable expansión del gasto público. Así la transparencia en materia presupuestaria entendida en palabras de Guillermo Cejudo, como aquella que “sirve como instrumento de rendición de cuentas, control en la discrecionalidad de los gobernantes, mecanismo para reducir la corrupción, impulsor de mejoras en las políticas públicas y contribuye para promover la participación ciudadana”,1 debe fortalecerse con la finalidad de evitar que el gobierno federal incurra en excesos en materia de gasto.
En este sentido, México Evalúa en su documento Las dos caras de la moneda, nos muestra la poca transparencia y rendición de cuentas en cuanto a la expansión del gasto público, pues este aumentó en casi 74 por ciento en términos reales durante los últimos 15 años. Solamente en la primera mitad de la presente administración, el gasto del gobierno federal aumento? 19 por ciento, o 597 mil millones de pesos, refiere el estudio; este ritmo de crecimiento rebaso? el de la población y de la economía en su conjunto. Durante el mismo lapso de tiempo, la población creció? 3.4 por ciento, pasando de 117 millones de personas en 2012 a 121 millones en 2015, mientras que la economía presento? un incremento inercial, ya que sólo aumento en 6.3 por ciento en tres años, es decir, un promedio anual de 2.1 por ciento. Esta práctica recurrente queda fuera de fiscalización alguna, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación (ASF) solo uno de cada cuatro pesos gastados por el gobierno federal es fiscalizado, el resto se mantiene en la opacidad.
Esta situación es preocupante en un contexto en el que por un lado se anuncian reducciones al gasto público, pero en realidad se termina gastando más de los presupuestado, por ejemplo; a pesar de que en el 2015 se hicieron reducciones en el gasto público, como efecto de menores ingresos petroleros, la mayoría de las dependencias incrementó su gasto. De acuerdo con estadísticas de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), el presupuesto del gasto programable para el 2015 era de 3 billones 669,815 millones de pesos; no obstante, al cierre del 2015 este gasto fue 156,348 millones de pesos mayor, con un total de 3 billones 826,164 millones de pesos. Fuente: México Evalúa. La situación en materia de los ingresos no es distinta, de conformidad con los informes trimestrales de finanzas públicas publicados por la SHCP, los ingresos presupuestarios del sector público se ubicaron en 4 billones 840,902 millones de pesos, para 2016, monto superior en 10.5 por ciento en términos reales respecto al mismo periodo de 2015, lo cual ayudo incrementar los activos financieros del gobierno y la expansión del gasto público.
Desde la aprobación de la reforma hacendaria, los ingresos tributarios han crecido de manera considerable, en 2015 el gobierno recaudo? 39 por ciento más ISR que en 2012, lo que represento? un aumento al erario de 339 mil millones de pesos. Por su parte, la recaudación del IVA creció 12 por ciento en ese periodo. Con este impuesto, el gobierno federal recaudo? 73 mil 711 millones de pesos más que en 2012. Es de destacar el crecimiento en la recaudación que ha tenido el IEPS para gasolinas, durante 2015 el gobierno de la república proyecto una recaudación de 30 mil millones de pesos pero se obtuvieron 220 mil millones; es decir un 626 por ciento más de lo proyectado, de igual forma para 2016 se estimó una recaudación de 209 mil 366 millones de pesos y se ha recaudaron un 277 mil 263 millones de pesos; es decir un 32.5 por ciento más que lo estimado. Fuente: Elaboración propia con datos de las estadísticas oportunas de finanzas públicas. SHCP. Desafortunadamente, un ingreso mayor al esperado y una expansión del gasto público no se tradujeron en una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos, que el Gobierno Federal gaste más no significa que gaste mejor.
El Centro de Investigación Presupuestaria y Económica (CIEP), ha mencionado que no es la primera vez que se ve un mayor gasto respecto de lo que se aprobó en el presupuesto, y ello se debe a que Hacienda, a lo largo del año, tiene la facultad de hacer modificaciones según convenga el propósito del incremento, y se ha pronunciado por establecer una mejor regulación para las adecuaciones presupuestarias.
En este sentido, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establece que las adecuaciones presupuestarias son las modificaciones a las estructuras funcional programática, administrativa, y económica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto; las dependencias podrán realizar adecuaciones internas sin la autorización de la Secretaría y las adecuaciones externas necesitarán aprobación de la Secretaría. De acuerdo con el Reglamento de la LFPRH, dentro las adecuaciones externas de las dependencias se encuentran las ampliaciones líquidas al Presupuesto de Egresos derivadas de la generación o captación de ingresos excedentes, así como las reducciones líquidas al Presupuesto de Egresos.
En este orden de ideas y de conformidad con el Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015, la ASF no pudo comprobar el 54.7 por ciento de los ingresos excedentes (origen de adecuaciones presupuestarias) es decir 134,026.2 millones de pesos, por lo que solicitó a la SHCP el destino por clave presupuestaria de los 244,907 millones de pesos, sin embargo la dependencia, no dispone de la totalidad de los datos solicitados.
Esta práctica recurrente por parte de las dependencias del Ejecutivo federal es preocupante pues vulnera la facultad de fiscalización que tiene el Poder Legislativo a través de la ASF, como un contrapeso de otros Poderes, además de violentar los principios de transparencia y rendición de cuentas que debe imperar el ejercicio del presupuesto. No se debe olvidar que como se mencionó con anterioridad, mientras que por un lado se anuncian recortes sensibles en sectores estratégicos (salud, jóvenes, infraestructura, deporte, agua) por el otro se realizan adecuaciones fuera de proporción; por ejemplo con información del cuarto informe trimestral 2016, elaborado por la SHCP se puede observar el incremento de 1,011.4 millones de pesos para la Presidencia de la República, justificado por actividades de seguridad y logística para el Ejecutivo Federal, el aumento de 4,571.7 millones de pesos para la Secretaría de Relaciones Exteriores, en específico un aumento del 522 por ciento para el Instituto de los Mexicanos en el Exterior sin justificación alguna.
Todos los años la SHCP realiza el “juego” de subestimar sus ingresos y de incrementar sus gastos con una opacidad total y muchas veces sin justificación, algunos ejemplos para 2016 son el incremento de 1,078 millones (56 por ciento más de lo aprobado) de pesos para la Presidencia de la República, justificado por actividades de seguridad y logística para el Ejecutivo federal, el incremento de 690 millones de pesos (21 por ciento más de lo aprobado) para el CISEN, el incremento de 49.6 millones de pesos (80 por ciento más de lo aprobado) para Centro de Producción de Programas Informativos y Especiales, órgano que se encarga de la difusión en los medios de comunicación de las actividades del Ejecutivo federal (comunicación social) y incremento de 3,226 millones de pesos (11.8 por ciento más de los aprobado) para defensa nacional. En contraste se presentaron reducciones importantes a programas sensibles como por ejemplo 400 millones menos (-17.4 por ciento menos de lo aprobado) para el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa, una reducción de 2,4000 millones (-8.8 por ciento menos de lo aprobado) para el Conacyt o la reducción de 3,217 millones de pesos (-5.8 por ciento menos de lo aprobado) para Semarnat, específicamente para los programas de Infraestructura de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; Agua Potable, Drenaje y Tratamiento.
La propia la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en su informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015 ha determinado con respecto al gasto público: “se considera conveniente que la SHCP incluya (...) los elementos que permitan determinar con precisión los montos de las adecuaciones presupuestarias (...). La ASF considera conveniente que los ejecutores de gasto se ajusten al techo global de su presupuesto original aprobado y que las ampliaciones al presupuesto permitan un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas, medidos por las metas de los indicadores de desempeño, con la transparencia y rendición de cuentas requeridas conforme a las disposiciones aplicables”.
Por todo lo anteriormente expuesto, la siguiente iniciativa propone reformar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, con el objetivo de establecer un porcentaje máximo del 3 por ciento en su conjunto o por una sola vez en el ejercicio fiscal de que se trate, sobre las adecuaciones presupuestarias que pueda realizar la SHCP y que deban informar al Congreso, con ello generaremos el mecanismo sugerido por la ASF para que las dependencias se apeguen a su presupuesto aprobado y las ampliaciones estén debidamente justificadas. Ahora bien, en lo que se refiere al presupuesto de los programas transversales, estos son definidos por Fundar como presupuestos que tienen por objeto “identificar y clasificar la proporción de recursos destinados a la atención de grupos específicos de la población o problemáticas nacionales que necesitan ser combatidas de manera integral” de la misma forma la SHCP establece a través de sus estructura programática que los anexos transversales son instrumentos importantes de la política pública nacional, pues en ellos se establecen acciones y estrategias e intervención de los diferentes sectores en el impulso de temas específicos.
Lo anterior queda plasmado en el artículo 2 fracción III Bis de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, que establece que los anexos transversales son “anexos del Presupuesto donde concurren programas presupuestarios, componentes de éstos y/o unidades responsables, cuyos recursos son destinados a obras, acciones y servicios vinculados con el desarrollo de los siguientes sectores: igualdad entre mujeres y hombres; desarrollo integral de los pueblos y comunidades indígenas; desarrollo de los jóvenes; Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable; Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación; Estrategia Nacional para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía; atención a grupos vulnerables; y los recursos para la mitigación de los efectos del cambio climático”. En este sentido, el artículo 1o., párrafo penúltimo, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2017, establece la SHCP reportara? en los Informes trimestrales la evolución de las erogaciones correspondientes a los anexos transversales.
Sin embargo, es de observarse que si bien los programas transversales y sus anexos presupuestarios correspondientes son estratégicos para la política pública nacional, no todos cuentan con la seguridad jurídica de poder cumplir con las metas y los objetivos establecidos, pues algunos de ellos son susceptibles de ser recortados pues el artículo 58 de la LFPRH no menciona a los anexos transversales del Programa Especial Concurrente, de Transición Energética, y Aprovechamiento Sustentable de la Energía y Desarrollo de los Jóvenes, y Mitigación de los efectos del Cambio Climático como entidades sujetas a irreductibilidad presupuestaria. Lo anterior, ha ocasionado que programas importantes dentro de los anexos transversales se vean constantemente afectados a pesar de ser “estratégicos” como lo han sido los programas para el desarrollo de los jóvenes, los cuales al ser sujetos de reducciones en su presupuesto no permiten tener una política pública integral de impulso para este sector que representa un tercio de la población del país, es por ello que se propone establecer la irreductibilidad presupuestaria al programa transversal en materia del desarrollo de los jóvenes, con la finalidad de sentar un precedente en la articulación de una política que verdaderamente impulso en desarrollo de los jóvenes en los ámbitos de salud, seguridad alimentaria, discriminación, cultura y deporte.
Con estas propuestas se recoge la inquietud no solo de las organizaciones de sociedad civil preocupadas por la rendición de cuentas, sino la demanda legítima de los ciudadanos para el mejoramiento de la calidad de vida a través de la toma de decisiones, oportunas, transparentes, informadas y debidamente justificadas. Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de Decreto Artículo Único. Se reforman el párrafo penúltimo y último del artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para quedar como sigue: Articulo 58. ... I. ... a) a d) ... II. ... III. ... ... .... Las adecuaciones presupuestarias no podrán representar en su conjunto o por una sola vez en el ejercicio fiscal de que se trate, una variación máxima del 3 por ciento del presupuesto total del ramo de que se trate o del presupuesto de una entidad, tales adecuaciones se deberán reportar en los informes trimestrales .
Con base en esta información, la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública podrá? emitir opinión sobre dichas adecuaciones. No se podrán realizar reducciones a los programas presupuestarios ni a las inversiones dirigidas a la atención de la igualdad entre mujeres y hombres, al Programa de Ciencia, Tecnología e Innovación; las erogaciones correspondientes al desarrollo integral de los pueblos indígenas y comunidades indígenas, la atención a grupos vulnerables, y desarrollo de los jóvenes salvo en los supuestos establecidos en la presente ley y con la opinión de la Cámara de Diputados. Transitorios Primero.
El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación Segundo. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto. Nota 1 Entrevistas para la elaboración de este documento, sobre Transparencia presupuestaria y rendición de cuentas, realizadas al doctor Guillermo M. Cejudo, investigador del CIDE. Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 14 de marzo de 2017. Diputado Ariel Enrique Corona
Rodríguez (rúbrica)
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