Ciudad de México, 23 de mayo de 2018
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA UN PÁRRAFO SEGUNDO AL ARTÍCULO 23 DE LA LEY GENERAL PARA LA INCLUSIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD, DE LA DIPUTADA MARÍA OLIMPIA ZAPATA PADILLA
La suscrita, diputada federal María Olimpia Zapata Padilla, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIII Legislatura del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, con fundamento en los artículos 71, fracción II y 78, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en el artículo 55, fracción II del Reglamento para el gobierno interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos , presento esta iniciativa con proyecto de decreto que adiciona un párrafo segundo al artículo 23 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, conforme a lo siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. Planteamiento del problema
Según la Clasificación Internacional del Funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud (CIF) presentada en 2001, las personas con discapacidad son aquellas que tienen una o más deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales y que al interactuar con distintos ambientes del entorno social pueden impedir su participación plena y efectiva en igualdad de condiciones a las demás [*] .
El término discapacidad hace referencia entonces a los aspectos negativos de la interacción entre un individuo con una condición de salud y los factores de su contexto, ya sean ambientales, como la configuración física y las características de la comunidad a la que pertenece, o personales, por ejemplo, su grado académico o situación socioeconómica. A las instituciones del Estado, como entes rectores de los colectivos que encabezan, les corresponde implementar medidas que coadyuven a la integración plena de las personas con discapacidad a los diversos ámbitos donde se desarrollan las actividades adscritas al curso ordinario de la existencia. La elaboración y ejecución de esas medidas en forma de políticas públicas precisa, como cualquier instrumento de la misma naturaleza, el conocimiento de la magnitud y características de la población objetivo. Estadística en una palabra.
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en lo sucesivo, la Convención) aprobada en la sede de las Naciones Unidas (ONU) el 13 de diciembre de 2006 y en vigor desde el 3 de mayo de 2008, cuyo propósito es promover, proteger, y asegurar el goce de los derechos humanos a todas las personas con discapacidad, impone expresamente a los Estados partes en su artículo 31 la recopilación de datos estadísticos y de investigación para identificar las barreras con las cuales topan esas personas en el ejercicio de las prerrogativas fundamentales, formular las políticas tendientes a concretar la finalidad del tratado, e informar de los avances en su cumplimiento, salvando en todo caso la privacidad de los datos personales recabados.
El Estado Mexicano, como impulsor que fue de la Convención en 2004, y en su calidad de parte vinculada por haberla ratificado el 17 de diciembre de 2007, tiene la obligación moral y jurídica de traducir en cifras la realidad de las personas con discapacidad habitantes de su jurisdicción para dimensionarla y comprenderla cabalmente, con miras a realizar o fomentar acciones que les permitan desenvolverse con inconvenientes menores en sus actividades cotidianas. La captación mediante los censos de población es, a priori, el canal idóneo para satisfacer este deber.
Desde finales del siglo XIX se ha promovido a nivel internacional la celebración periódica de censos de población. Primero fueron recomendados por el Congreso Internacional de Estadística. A partir de 1958, la ONU también se interesó en impulsarlos y compilar los principios más adecuados para su verificación. Sus promotores y la experiencia han evidenciado los beneficios que reportan la recopilación, el procesamiento y la divulgación de estadísticas detalladas sobre la composición, características, distribución espacial y organización de la población de los países, como fundamento empírico para la toma de decisiones internas en gobierno, economía y sociedad [*] .
Entre los métodos de producción estadística, los censos se distinguen específicamente por su alto grado de precisión sobre zonas y grupos pequeños. Lo anterior, porque implican un empadronamiento individual y se rigen por los principios de universalidad dentro de un territorio definido y simultaneidad. Esto es, respectivamente, que se registra por separado a cada persona con sus particularidades, mediante el levantamiento de información sobre el terreno o con apoyo de registros administrativos; que se empadronan a todas las personas presentes o residentes en el país o, en su caso, en la región del país seleccionada para el censo; y que la obtención de datos se completa en un periodo breve y bien determinado [*] .
Por motivos presupuestales y para no afectar las tasas de respuesta de los informantes, el principio de universalidad suele sufrir excepciones. Así, es común que para practicar el censo se diseñen dos formularios o cuestionarios: uno básico, destinado a todas las personas por empadronar, y otro ampliado o largo para recoger información únicamente de una muestra de la población sobre temas concretos o complejos. El diagnóstico que se desprende de los datos conseguidos a partir de esta última clase de cuestionarios es más profundo en cuanto a la diversidad de condiciones de una colectividad humana, pero a la vez es incompleto porque parte de una encuesta parcial en la cual la población no entrevistada solo se apersona artificialmente en los resultados [*] .
La periodicidad definida también es un rasgo inherente a los censos de población. La mayoría de los Estados en el mundo han dispuesto su celebración cada 10 años, según lo plantea la recomendación internacional. La demanda de actualización de datos poblacionales en el transcurso de ese extenso plazo ha propiciado la realización de encuestas intercensales por muestreo que, además de proveer estadísticas recientes acerca de temas específicos, no requieren el despliegue físico, organizacional, técnico y presupuestario inseparable del ejercicio censal [*] .
En México, la realización de todos los censos nacionales es facultad exclusiva del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), de conformidad con el artículo 59 de la ley orgánica-reglamentaria del inciso B del artículo 26 de la Constitución Federal. Por lo que toca al censo de población, es el recurso fundamental del que dispone el INEGI para generar los indicadores clave del Subsistema Nacional de Información Demográfica y Social, los cuales deben atender como mínimo los temas de población y dinámica demográfica, salud, educación, empleo, distribución de ingreso y pobreza, seguridad pública e impartición de justicia, gobierno y vivienda. En virtud de las ramas que reflejan, así como por su generación periódica, regular, sustentada científicamente, e indispensable para el diseño y evaluación de políticas públicas de alcance nacional, dichos indicadores son información de uso obligatorio para las autoridades de la Federación, de las entidades federativas, de los municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México [*] . Constituyen pues, una referencia ineludible para la planeación de acciones gubernamentales, en cuanto a en que deben consistir y los ámbitos a donde han de enfocarse.
En lo que atañe a la identificación de la discapacidad, el INEGI incorporó por primera vez una serie de preguntas en el Cuestionario Básico del XII Censo General de Población y Vivienda del año 2000 basadas en los parámetros de la Clasificación Internacional de Deficiencias, Discapacidades y Minusvalías (CIDDM) de 1980 [*] , a saber:
¿Tiene limitación para moverse, caminar, o lo hace con ayuda?
¿Tiene limitación para usar sus brazos y manos?
¿Es sordo(a) o usa un aparato para oír?
¿Es mudo(a)?
¿Es ciego(a) o solo ve sombras?
¿Tiene algún retraso o deficiencia mental?
¿Tiene otra limitación física o mental?
En el Cuestionario Ampliado del mismo censo el INEGI indagó igualmente por vez primera las causas de la discapacidad, preguntando si la limitación manifestada previamente era de nacimiento o causada por una enfermedad, accidente, edad avanzada, u otro motivo.
En el Cuestionario Básico del Censo de Población y Vivienda del año 2010 se incluyó nuevamente en la sección de características de las personas el subtema de discapacidad, pero los cuestionamientos formulados no se basaron ya en los conceptos de la CIDDM sino en los criterios del Grupo de Washington de Estadísticas sobre Discapacidad (GW) elaborados desde el enfoque de la CIF, lo cual significó erradicar de las preguntas los adjetivos empleados tradicionalmente para designar la ausencia total de audición, visión y habla, así como el término “limitación” (excepto de la última interrogante “¿Tiene alguna limitación mental?”) para iniciar la entrevista preguntando si el informante tenía “dificultad” para [*] :
Caminar, moverse, subir o bajar;
Ver, aun usando lentes;
Hablar, comunicarse o conversar;
Oír, aun usando aparato auditivo;
Vestirse, bañarse o comer;
Poner atención o aprender cosas sencillas.
A dicha interrogante, los entrevistados solo pudieron responder afirmativa o negativamente, sin hacer precisión alguna.
Las diferencias entre los cuestionarios básicos de estos censos tornaron ineficaz la comparación entre sus resultados. En efecto, es imposible saber si la brecha entre las casi 1.8 millones de personas que en el 2000 reportaron una discapacidad y las 5, 739, 270 [*] que 10 años más tarde declararon la misma condición obedece a un aumento real en el volumen de la población discapacitada, o a que el empleo del término “dificultad” en las preguntas hechas en 2010 abarcó a individuos que habían respondido negativamente en el censo anterior a la voz “limitación” -más aproximada a denotar un impedimento total- o a los adjetivos absolutos relativos a la vista, al oído y a la expresión oral.
Empero, la variación supuso un avance. Respecto de la materia en comento, al Censo 2010 lo avala haber tomado como modelo las líneas a inquirir recomendadas a partir del 2006 por el GW, las cuales fueron trabajadas por un conjunto de expertos durante 5 años, a saber:
Dificultad para caminar o subir escalones;
Dificultad para ver, aun usando lentes;
Dificultad para comunicarse (por ejemplo, entender a los demás o que los demás lo entiendan) a causa de un problema de salud física, mental o emocional;
Dificultad para oír, aun usando audífonos;
Dificultad para realizar tareas de cuidado personal, como lavarse o vestirse;
Dificultad para recordar o concentrarse.
Actualmente, constituyen la referencia más aceptada en el mundo. Además de por el prestigio que les comunicaron sus creadores, por traer aparejadas 4 respuestas excluyentes que permiten graduar, en su caso, la dificultad revelada por los declarantes: ninguna dificultad, poca dificultad, mucha dificultad e imposibilidad. Desafortunadamente, en México no se ha aplicado esta propuesta del GW sino en proyectos basados en muestras. Por el formato de los cuestionarios de los ejercicios censales realizados hasta ahora, únicamente es dable conocer con precisión el número de los sujetos que contestaron afirmativamente a los cuestionamientos sobre si tenían uno o más de los tipos de discapacidad contemplados, pero no la escala en que los padecen.
Todo indica que no se corregirá esa omisión en el Censo de Población y Vivienda que habrá de efectuarse en el año 2020. No al menos, de manera que contribuya a la construcción de una estadística fidedigna de las personas con discapacidad apta como punto de partida para diseñar las políticas públicas enderezadas a ese sector en la tercera década del siglo XXI. Durante la consulta pública llevada a cabo por el INEGI entre el 21 de agosto y el 30 de noviembre del 2017 para definir la metodología de aquel censo, se advirtió la ausencia del subtema discapacidad en la ficha técnica del cuestionario básico, de carácter censal, y que se planeaba abordarlo en su totalidad con las variantes “Condición de discapacidad o limitación”, “Tipo de discapacidad (sic) o limitación” y “Causa de la discapacidad o limitación” en el cuestionario ampliado, de carácter muestral [*] .
II. Argumentación de la propuesta
Del 4 de agosto al 26 de septiembre de 2014, el INEGI llevó a cabo la más reciente Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (ENADID). Las encuestas que realiza el Instituto son alternativas para complementar otros proyectos de recolección y análisis de información proveedores del Subsistema Nacional de Información Demográfica y Social, como son los censos nacionales y los registros administrativos. En este tenor, la ENADID 2014 fue emprendida para dar continuidad a una serie de proyectos estadísticos sobre la dinámica demográfica mexicana que miran a la formación permanente de indicadores clave acerca de fecundidad, preferencias reproductivas, mortalidad infantil y demás tópicos de índole poblacional. Para efectuarla se seleccionaron 101, 389 viviendas particulares a nivel nacional con base en el Marco Nacional de Viviendas 2012, el cual es la muestra maestra de diseño probabilístico, estratificado, unietápico y por conglomerados de la que se desprenden las muestras de todas las encuestas por viviendas que le incumben al INEGI [*] .
Según las estimaciones que derivaron de la ENADID 2014, México contaba en ese año con 7.1 millones de habitantes que tenían problemas emocionales o mentales o que no podían hacer, o no sin poca o mucha dificultad, alguna de las siguientes actividades: caminar, subir o bajar usando sus piernas; ver, aun usando lentes; mover o usar sus brazos o manos; aprender, recordar o concentrarse; escuchar, aun usando aparato auditivo; bañarse, vestirse o comer; hablar o comunicarse. Es decir, la población con discapacidad aumentó en 1.12 % respecto a la detectada en 2010. El 49 % del sector estudiado correspondió al sexo masculino y el resto a mujeres. Casi la mitad de las personas con discapacidad (47.3%) eran adultos mayores (60 años y más) y el 34.8% oscilaban entre los 30 y los 59 años de edad [*] . Como ya se insinuó líneas arriba, la ENADID tuvo el mérito de cuestionar a los informantes sobre el grado de dificultad que experimentaban para desarrollar una o varias de las actividades enunciadas en el formulario, a imitación de la obra del GW. En general, es incontestable además su valía como instrumento de actualización de los datos que el Estado y nuestra sociedad ocupan para formar opinión y medidas en beneficio de quienes padecen una disminución motriz o perceptiva.
Con todo, es menester hacer hincapié en que el aporte de la ENADID, así como el de cualquier proyecto estadístico basado en una muestra, son solo estimaciones. Válido y aun necesario es atenerse a ellas en los periodos intercensales, pues la confiabilidad de los insumos informativos oficiales decaería si su renovación aguardara en todo tiempo a la celebración del censo. Pero llegado el momento de emprenderlo, no debe desperdiciarse la oportunidad de cobertura universal en los temas que por su relevancia o rezago exigen mayor exactitud, empezando por las cifras. Nadie pondrá en duda que la discapacidad es uno de esos temas.
En el comunicado de prensa con el que presentó el informe de resultados de la consulta pública para la definición de la metodología del Censo 2020, el INEGI se comprometió a trabajar en la prueba temática a practicarse en el segundo trimestre del 2018 el subtema discapacidad, para su inclusión en el cuestionario básico [*] . Digna de reconocimiento es esta postura del Instituto, que no ignoró las propuestas enviadas en el curso de la consulta sobre el particular, ni las voces de organizaciones gubernamentales y de la sociedad civil que en abril de este año manifestaron su preocupación por la relegación de dicho subtema al cuestionario ampliado.
No obstante es pertinente insistir, mediante un exhorto al INEGI, en que incluya tanto en el cuestionario básico como en el ampliado que diseñe para el Censo de Población y Vivienda 2020 el subtema de discapacidad. Lo anterior, a fin de que el Poder Legislativo de la Unión, en su carácter de representación popular, pueda dar seguimiento al proceso de inclusión del subtema reiteradamente aludido al cuestionario de cobertura universal, y obtenga uno o varios informes del Instituto acerca de sus avances y conclusión.
También es pertinente exhortar al INEGI a que en ambos cuestionarios pregunte a los informantes si tienen poca, mucha o ninguna dificultad, o si están impedidos para hacer alguna de las actividades que se consideren en el subtema discapacidad [*] . Abordar estos puntos exclusivamente en el cuestionario ampliado equivaldría a ignorar a la población con discapacidad comprendida en el 43 % de la población total del país, pues se planea que este formulario solo se aplique en las 217 localidades con 50, 000 o más habitantes, las cuales albergan únicamente al 53 % de la comunidad nacional [*] .
En aras también de mejorar la calidad de la información sobre las personas con discapacidad en México, es oportuno que el Congreso de la Unión cohesione las estructuras que recopilan, procesan y publican de manera permanente los datos cuantitativos y cualitativos a los que se reduce la realidad de ese grupo para su entendimiento.
El artículo 23 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad (LGIPD) dispone que el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (CONADIS), en coordinación con el INEGI, desarrollarán el Sistema Nacional de Información en Discapacidad, cuyo objetivo es proporcionar información de servicios públicos, privados o sociales, y todo tipo de información relacionada, a la población con discapacidad, por medios electrónicos e impresos. A su vez, la Ley General de Salud faculta a la Secretaría del ramo (SSA) para que, en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, integre la información sobre varios aspectos demográficos vinculados a la salud, entre ellos la discapacidad, que capte o que le suministren otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, los gobiernos de las entidades federativas, los Municipios, las autoridades de las comunidades indígenas, y las personas físicas y morales de los sectores social y privado –en particular, las que prestan servicios de salud- con la finalidad de elaborar las estadísticas nacionales que contribuyan a la consolidación de un sistema nacional de información en salud [*] .
La información sobre discapacidad compilada por la SSA no goza, desde luego, de la exhaustividad numérica que puede garantizar un censo, pues da noticia exclusivamente de quienes son sujetos a los registros administrativos de los prestadores de servicios de salud a los que acuden para recibir rehabilitación. No obstante, por abrevar de fuentes en operación continúa en las que las condiciones de los usuarios se asientan con más minuciosidad que la esperada de los ejercicios censales, constituye un insumo valioso para el binomio INEGI-CONADIS en el cometido que les asigna la LGIPD. A fin de facilitarles a estas instituciones el acceso a dicha información, es indispensable dotarlas de un enlace cierto con la SSA. Séalo el Comité Técnico Especializado en Información de Discapacidad (CTEID), creado en 2015 por la Junta de Gobierno del INEGI a instancias del CONADIS con el objetivo de servir como instancia de coordinación interinstitucional de identificación y desarrollo de acciones conjuntas de captación, integración, producción, procesamiento, sistematización y difusión de datos en la materia [*] , o el Comité que, en su caso, lo suceda en sus funciones con posterioridad. Bien puede ser esta medida, uno de los cimientos propicios para lograr el Registro Nacional de Personas con Discapacidad que esos organismos no han podido concretar aun.
TEXTO NORMATIVO PROPUESTO
Por lo manifestado, someto a su consideración la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA UN PARRAFO SEGUNDO AL ARTÍCULO 23 DE LA LEY GENERAL PARA LA INCLUSIÓN DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD
ÚNICO: Se adiciona un párrafo segundo al artículo 23 de la Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad, en los términos siguientes:
Artículo 23. …
Para la integración del Sistema señalado en el párrafo anterior, el Comité Técnico Especializado del Subsistema Nacional de Información Demográfica y Social creado en materia de discapacidad podrá requerir en cualquier tiempo a la Secretaría de Salud las estadísticas e información que esta integre sobre discapacidad en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de que pueda requerirlas directamente a cualquier prestador de servicios de salud, a otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a los gobiernos de la entidades federativas, a las autoridades municipales o de las comunidades indígenas, o a las personas físicas y morales de los sectores social o privado que las generen.
TRANSITORIOS
ÚNICO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 15 de mayo del 2018
DIP. MARÍA OLIMPIA ZAPATA PADILLA