Ciudad de México, 20 de abril de 2017

INICIATIVA QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS; Y DE LAS LEYES FEDERAL DE PRESUPUESTO Y RESPONSABILIDAD HACENDARIA, Y DE FISCALIZACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA FEDERACIÓN, A CARGO DEL DIPUTADO MARCO ANTONIO GAMA BASARTE, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN

El suscrito diputado federal, Marco Antonio Gama Basarte, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, somete a consideración de esta honorable asamblea, con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo dispuesto por los artículos 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, la presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se adiciona un párrafo a la fracción IV, se reforman los párrafos tercero y cuarto de la fracción VI del artículo 74 y los párrafos primero y sexto de la fracción II del artículo 79, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se reforman el penúltimo párrafo del artículo 58 y el último párrafo del artículo 107 y se adiciona un nuevo último párrafo al artículo 107, ambos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y se reforman el primer párrafo del artículo 33, 35, el segundo párrafo del artículo 38 y el primer párrafo del artículo 46, todos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación .

Definición del problema

Se ha demostrado1 que, de manera sistemática, el gasto realizado por la federación es muy superior al que aprobamos los diputados año con año en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Esto se debe a que la actual legislación contempla que los aumentos y cambios que se realicen al Presupuesto de Egresos una vez que es aprobado por el pleno sólo deben de ser informados a la Cámara de Diputados, pero éste órgano no tendrá voto en si debe o no proceder dicho cambio. Es decir, en la realidad el Ejecutivo gasta discrecionalmente sin que la Cámara de Diputados pueda hacer algo al respecto.

Por otro lado, pero que también es clave para entender la manera en que se ejercen los recursos públicos, los diputados no cuentan con información suficiente respecto al comportamiento del gasto del Ejecutivo federal. La fiscalización realizada de la Cuenta Pública por la Auditoría Superior de la Federación puede llegar a presentarse hasta 22 meses después de que se ejerció el recurso. Por tanto, los resultados de la fiscalización de la Cuenta Pública no son de utilidad para los diputados al momento de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación para determinado ejercicio fiscal, porque ya es demasiado tarde.

Cuando un ejercicio fiscal termina, con la legislación actual, pasará el siguiente año fiscal y diez meses de un segundo año fiscal para que los diputados tengan información al respecto de cómo se gastó ese recurso; sin embargo, esa información ya no tiene la relevancia que tendría si los diputados obtienen el Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior antes de tener que aprobar el siguiente Presupuesto de Egresos de la Federación. Es decir, el proceso está desfasado y hace muy difícil que el Poder Legislativo funja como contrapeso y vigilante del Poder Ejecutivo.

En resumen, el Poder Ejecutivo está decidiendo cómo gasta de manera unilateral, sin que la Cámara de Diputados pueda hacer algo y, además, los diputados obtienen información precisa al respecto de ese gasto hasta casi dos años después de que se ejerció. Ambos problemas significan que el Poder Legislativo está realizando su labor con información asimétrica y que el Ejecutivo no tiene ningún contrapeso en materia de gasto público. Esto se traduce en un detrimento en la rendición de cuentas del Ejecutivo y en la división de poderes que supone una sociedad democrática.

Las iniciativas que aquí presento combaten el problema de la siguiente manera:

1. Obliga a que todos los cambios y aumentos que se realicen al Presupuesto de Egresos de la Federación superiores al 5 % del total del ramo sean turnados a la Cámara de Diputados para su aprobación por el pleno. Sin la aprobación de los diputados no podrán hacerse dichas modificaciones.

2. Reduce dos meses el plazo para que la SHCP presente a la Cámara de Diputados la Cuenta Pública.

3. Reduce cuatro meses el plazo que tiene la Auditoria Superior de la Federación para presentar a la Cámara de Diputados el Informe General Ejecutivo del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública y seis meses el tiempo que dicha Cámara tiene para concluir la revisión de la Cuenta Pública. Esto con el propósito de que tengamos información del comportamiento del gasto del año previo, antes de aprobar el Presupuesto de Egresos del año siguiente.

4. Se economiza el proceso de fiscalización que hoy representa 22 meses en total a solo 10 meses.

Argumentos que la sustentan

El Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) es la herramienta que utiliza el Poder Legislativo para controlar la cantidad y el tipo de gastos del Poder Ejecutivo. Éste, en teoría, representa el consenso entre los integrantes de la Cámara de Diputados y el gobierno federal. Sin embargo, en la práctica esto no resulta ser así. Una vez que los diputados aprobamos el PEF, legalmente el Poder Ejecutivo puede hacer modificaciones al mismo sin justificaciones robustas y sin la necesidad de que el legislativo apruebe la modificación.

Gracias a una investigación del maestro Leonardo Núñez González, realizada durante su estancia en el muy reconocido Centro de Investigación y Docencia Económicas, sabemos que estas modificaciones han resultado en un sobregasto, según lo aprobado por los diputados, de 3.3 billones de pesos en los últimos 15 años. Lo que equivale a 17 % del PIB de 2015. En esta misma investigación, el maestro Núñez apunta que, además del sobregasto, lo aprobado para cada ramo llega a ser redistribuido de manera discrecional, al grado de que podemos observar Secretarías de Estado en las que dos terceras partes de lo presupuestado se gastan en rubros diferentes a los asignados. La investigación del maestro Núñez descubre patrones que permiten concluir que el comportamiento del gobierno federal es premeditado y que existen diversas maneras de combatirlo, como las presentadas en esta iniciativa.

La autoridad hacendaria, a sabiendas de que su comportamiento 1) es legal, 2) la Cuenta Pública no es revelada hasta varios meses después de ejercido el recurso; y 3) que la Auditoría Superior de la Federación no califica dicha Cuenta Pública hasta casi dos años después de ejercido el recurso, no tiene ningún incentivo para cambiar su comportamiento. Esto es, la autoridad hacendaria sabe que este comportamiento no representará un riesgo mediático o político para la administración porque cuando los datos de cómo gastó en determinado año son revelados ya ha pasado mucho tiempo.

El proceso legal por el que estas “adecuaciones” son permitidas sólo les pide a los ejecutores del gasto que dichas adecuaciones permitan la “búsqueda del mejor cumplimiento de los Objetivos del Estado”. La investigación del CIDE es clara al calificar a las justificaciones encontradas en la Cuenta Pública como escuetas y poco claras.

Todo esto se ve reflejado en una división de poderes debilitada y en un proceso de aprobación del PEF con información asimétrica. Cada otoño, los diputados discutimos el próximo PEF sin saber a ciencia cierta cuánto se gastó de más y qué tipo de adecuaciones hubo en los diferentes rubros en año fiscal anterior, pues la ASF no emitirá los resultados de la fiscalización de la Cuenta Pública hasta muchos meses después.

Para el próximo 8 de septiembre del presente año, fecha en que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público remite a la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación que habrá de ejercerse en el año 2018, únicamente contaremos con el informe de la ASF del resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2015, cuyo proceso de revisión aún no termina sino hasta el 31 de octubre de este año, es decir, la discusión del PEF 2018 se desarrolla en una coyuntura en la que no se conocen los resultados finales de la Cuenta Pública de dos años fiscales anteriores, mucho menos el inmediato anterior.

Esto no solamente deriva en un tardado y defectuoso proceso de rendición de cuentas y de transparencia, sino que impacta negativa y directamente en la función constitucional que se ha depositado en los diputados pues no contamos con evaluaciones y resultados actualizados.

El proceso de fiscalización encuentra su fundamento constitucional en los artículos 74, fracción VI, relativo a las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: “VI. Revisar la Cuenta Pública del año anterior, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.” y en la sección V, artículo 79: “De la Fiscalización Superior de la Federación”.

Es en el texto constitucional en donde se establecen los lineamientos generales para el proceso de fiscalización de los recursos públicos erogados de cada año, con una duración total de 22 meses que inicia con la construcción de la Cuenta Pública desde el primer día de enero, la cual es presentada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril del año siguiente y concluye su revisión hasta el 31 de octubre del año siguiente a la presentación de la Cuenta Pública.

Cabe señalar que durante este muy extendido proceso, cuando finalmente la ASF presenta el Informe General del resultado de la Fiscalización Superior el día 20 de febrero del año siguiente al de la presentación de la Cuenta Pública –hasta el momento ya se han cumplido 14 meses-, y cuando ya se ha turnado a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara para la etapa final de dictaminación y posterior revisión en el pleno, se han de esperar otros ocho meses, de los cuales cuatro se encuentran dentro del segundo período de recesos de la Cámara. Lo anterior, si bien no representa por sí una inactividad total pues las comisiones por disposición reglamentaria están obligadas a sesionar durante los recesos por lo menos una vez al mes, sí representa un grave obstáculo para la celeridad y economía del proceso de fiscalización pues no es sino hasta septiembre que el pleno de la Cámara de Diputados se encontrará en condiciones para concluir la revisión de la Cuenta Pública. Son cuatro meses que alargan injustificadamente el ya de por sí tardado proceso.

Ya en rango legal, el marco normativo de la revisión de la Cuenta Pública se deposita en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artículo 107 y en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, mismas que detallan el proceso de fiscalización contenido en la constitución y establecen plazos para la presentación de informes individuales de la ASF a la Cámara de Diputados (últimos días hábiles de junio y octubre), la remisión de los resultados de dichos informes a los órganos fiscalizados, el término que éstos tienen para dar respuesta, el tiempo con el que cuenta la ASF para pronunciarse en relación a las observaciones, etc.

Si lo que se pretende es transitar de un modelo indebidamente extenso a otro más eficaz y expedito, el ajuste en las fechas de la presentación del Informe General del Resultado de la Fiscalización Superior hace necesario que en el mismo sentido, los días en los que la ASF rinde los informes individuales a la Cámara de Diputados sean debidamente reordenados favoreciendo en todo momento la economía del proceso, pues éstos preceden al Informe General y son herramientas indispensables para la revisión final que hace el pleno de la Cámara, no obstante, los plazos y términos con los que cuentan los órganos fiscalizados para dar respuesta a los informes individuales han de mantenerse igual.

La problemática y el reto que se presenta ante nosotros alientan y justifican un cambio por un mayor control del gasto público, mismo que invariablemente debe ser evaluado por la Cámara de Diputados como una de sus facultades constitucionales exclusivas, y al mismo tiempo transitar de modelos aletargados de revisión y control fiscal a esquemas abreviados cuyo dinamismo le permitan en primer lugar al legislador contar con los datos actualizados necesarios al momento de discutir el proyecto de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos y en segundo lugar beneficien a la ciudadanía al contar con informes de evaluación del gasto público oportunos y expeditos.

En mérito de lo antes expuesto, someto a la consideración de esta soberanía la presente iniciativa con el siguiente proyecto de:

Decreto por el que se adiciona un párrafo a la fracción IV, se reforman los párrafos tercero y cuarto de la fracción VI del artículo 74 y los párrafos primero y sexto de la fracción II del artículo 79, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se reforman el penúltimo párrafo del artículo 58 y el último párrafo del artículo 107 y se adiciona un nuevo último párrafo al artículo 107, ambos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, y se reforman el primer párrafo del artículo 33, 35, el segundo párrafo del artículo 38 y el primer párrafo del artículo 46, todos de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, para quedar como sigue:

Transitorios

Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. La reforma al artículo 58 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria del presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Tercero. Las modificaciones a los artículos constitucionales 74 y 79; los artículos 107 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; los artículos 33, 35, 38 y 46 de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación entrarán en vigor el día 1 de enero del año 2018.

Nota

1 Núñez González, Leonardo. Presupuesto de Egresos Ficticio: el gasto real del gobierno en la Cuenta Pública. Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2016. Director de Tesina, Mauricio Merino Huerta.

Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro a los 5 días del mes de abril de 2017

Diputado Marco Antonio Gama Basarte (rúbrica)

• Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales la parte que le corresponde, a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública la parte que le corresponde y a la Comisión de Transparencia y Anticorrupción la parte que le corresponde

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MRA